財政政策與財稅改革應成合力

      2012年12月舉行的中央經濟工作會議確定，2013年的首要任務是“促進經濟持續健康發展”。需要深入分析影響經濟持續健康發展的深層次因素：經濟周期和制度。適當的經濟政策選擇可應對經濟周期的挑戰，而應對不利的制度因素則只能靠強力推進改革。

　　財稅改革紅利有待釋放基于2012年的經濟形勢，結合未來的工作任務，2013年的中國仍應堅持積極的財政政策，既要保證經濟穩定發展，又要積極防范財政風險。2013年我國財政政策的擴張程度應不小于2012年，但政策著力點需轉變。財政政策應與財稅改革有機結合，促進經濟持續健康發展，釋放更多財稅改革紅利。

　　財政政策選擇與財稅改革都應在尊重市場規律的前提下進行，應與規范化的市場與政府關系兼容，還應有利于經濟發展方式的加快轉變。財稅改革和其他改革一樣，需要有明確的路線圖和時間表。公共財政改革目標已定，關鍵是政策落實和改革目標不能背道而馳。公共財政改革應在十年左右的時間內完成，以給各種市場主體穩定性預期。十年后，財政改革不應該成為一個重要話題。

　　財政政策選擇應充分尊重經濟發展規律，處理好消費與投資的關系。消費是經濟增長的重要因素，但沒有收入，就不可能有消費。發展至關重要。在工業化和城鎮化發展的關鍵階段，房地產投資仍然不可或缺。有關政策的選擇要滿足人民有房住和住好一點房子的要求。

　　而且，鼓勵住房消費也有利于積極財政政策目標的實現。保障性住房建設仍要積極推進，普通商品房供給也需同步擴大。商品房的公共政策與保障性住房政策要做到有機協調。房地產調控政策自然要堅持，但需要進一步完善有關政策，特別是力推以“擴大住房供給”為中心的政策，從根本上改變住房市場格局，這樣穩增長和惠民生的目標將更容易實現。

　　財稅政策的選擇要合理處理好擴大內需與外需的關系。改革開放30多年來，出口在很大程度上支撐了中國經濟增長。在經濟全球化背景下，外需仍然不可或缺。為此，中國應努力創造條件，保證外需穩定增長。歐洲主權債券危機的影響還在發酵，但不太可能再發生“黑天鵝”式的危機；美國共和黨和民主黨理性的政治妥協決定了“財政懸崖”問題短期內不太可能全面爆發。我們既要看到擴大外需的一些不利條件，也要注意到其中的有利條件，在擴大外需的同時，不放松內需。減稅政策和稅制改革，將釋放出更多的內需。

　　財稅政策選擇要處理好與財稅改革的關系。財稅改革應是結構性的，并非所有的財稅改革措施都符合積極財政政策目標的要求。財稅改革時機的選擇相當重要。在經濟不確定性的環境中，與積極財政政策不一致的增稅改革就不太適宜出臺。但是，考慮到現實已經出現了一些積極因素，加之國際金融危機已經延續了多個年頭，2013年經濟回暖的可能性仍然較大。只要經濟上行，一些與加快經濟發展方式轉變有關的增稅改革可以考慮穩步推進。只要經濟上行，財政政策轉向也不是不可行。

　　財政支出重在調結構2013年，中國需在保持財政支出規模（公共財政支出占GDP的比重）穩定的前提下，優化財政支出結構，加強財政管理，增強保障能力。財政支出規模應保持基本穩定，這既是積極財政政策實施的需要，又是更好發揮國家在調控中的作用并提升國家能力的需要。

　　優化財政支出結構，有利于財政支出效率的提高。人員經費、公用經費、項目經費結構應該理。中國需要加大人員經費比重，壓縮公用經費和項目經費，使機關事業單位人員工資收入與人力資本基本相稱，形成良性循環機制。一些可有可無或干擾市場正常運行秩序的項目支出則應取消。

　　近年來，大量企業得到財政補貼，原因很多，但在任何情況下，補貼的成本與效益需要評估?，F實中，大量上市公司竟然要靠財政補貼才得以維持盈利狀況。對企業長期進行補貼，或對企業的不對稱補貼，最終只會保護落后，不利于市場活力的增強。補貼的標準不是企業所在的行業是戰略性新興產業。補貼的結果應該是企業能在戰略性新興產業中真正贏得行業領頭羊地位，并擁有優勢技術。

　　財政性教育經費已大幅提升，但教育服務仍不能令人民群眾滿意。義務教育階段擇校的存在令家庭負擔沉重；教育資源布局不合理，家庭附帶支出大幅增加。巨額大學教育投入，并沒有給中國帶來一所世界一流大學，可見改善空間巨大。這說明，教育不僅僅是財政投入增加問題，而且還必須尊重教育規律。否則，財政資源只會被浪費。

　　科技投入已大幅增加，但除了在若干領域有突破外，中國距離創新型國家的要求還有很大差距?？萍纪度氲哪繕瞬粦欢⒃诳萍颊撐纳?。近年來，中國科技論文發表數量快速攀升，但被引用率低，這是錯誤引導的結果?？萍纪度霊幸庾R地引導具有原創性的基礎研究，更加注重中長期科研成果和創新能力的提升?？蒲匈Y金分配機制也要作相應改變，競爭性資金分配與自由科研項目選擇應有機結合，才能真正推動原創成果出現。

　　財政支出結構的調整還應表現在改善民生公共服務支出的擴大上。城鄉差距形成的重要原因之一是城鄉公共服務的差距。因此，擴大在農村的公共服務投入勢在必行，最終是促成城鄉公共服務一體化。民生支出仍有待擴大，特別是社會保障支出需要大幅增加。中國已是人口老齡化國家，無論是從改善老年人生存狀況，還是從未雨綢繆的角度出發，與老年人數量直接相關的養老保障和醫療衛生支出都會形成巨大的財政支出壓力。隨著老人增多和社會保障制度的健全，社會保障支出占財政支出比重必然會越來越大。社會保障制度建設應量力而行，應致力于有效率的永續社會保障制度建設。

　　此外，財政支出結構的調整還應與政府改革結合起來，要加快大部制改革，根據行政職能優化部門組合和業務組合。

　　減稅政策與稅制改革應有機結合2013年財政政策保持擴張的重頭戲在減稅。中國應采取更有效的措施，防止減稅效果被一些地方的“過頭稅”和“過頭費”征收所抵消，防止減稅政策效果被非稅收入和政府性基金擴張所抵消。

　　“營業稅改增值稅”（“營改增”）應盡快按行業推向全國。增值稅比營業稅中性，不會帶來重復征稅。“營改增”既是稅制完善的需要，又具有減稅效應，有利于產業結構的優化，從而推動經濟發展方式的轉變。為更好地實現“營改增”后各行業稅負的大體均衡，應用5-10年的時間，大幅度降低增值稅基本稅率，從17%下調到10%左右，低稅率從13%下調到5%左右，實現制造業與“營改增”行業增值稅稅負的均衡。

　　為促進消費，擴大內需，消費稅稅目稅率也應作較大調整，主旋律應是降低消費稅稅負。消費稅征收的動因之一是對富人消費課以重稅會促進社會公平。但消費稅制的設計應結合中國高檔消費品（奢侈品）消費的國情。中國的奢侈品消費在很大程度上還表現為炫耀性消費，遠未達到作為一種生活方式的高級階段?，F實中，除了高收入者外，中低收入者也在消費不同檔次的奢侈品，如在可能的條件下購買入門級奢侈品。這樣，維持消費稅高稅負，反而逆向調節了收入分配。而且，高檔消費品（奢侈品）是相對而言的。隨著人民收入水平的提高和生活條件的改善，高檔消費品也會逐漸轉變為一般消費品。一味堅持高稅率不見得合理。

　　最后，在開放條件下，高收入者比中低收入者更容易將消費轉移到境外。這樣，調整稅目稅率，不僅可減輕消費者負擔，將更多的消費留在境內，而且還有助于擴大內需政策目標的實現。

　　一些?？顚Ｓ玫亩愔茟喜⒔档投愗?。這么做一方面是稅制完善的需要，另一方面也可擴大消費。替代養路費的消費稅、車輛購置稅、車船稅、城市維護建設稅等稅種應合并。這些稅種都與道路建設有關，在道路建設落后、汽車數量較少的時期有并存的必要。但是，隨著路網的逐步健全、車輛數量的增加，道路規模經濟效應明顯，再維持這種格局已無必要。車輛購置稅、車船稅、城市維護建設稅應融入消費稅，并大幅度降低稅負。這樣做可以直接推動汽車消費的增加，促進經濟穩定增長。

　　稅制結構的轉換在許多國家是一個自然過程。中國既要發揮后發國家制度模仿的優勢，也要尊重稅制結構調整規律。

　　從稅制改革目標來看，直接稅收入的比重會提高。但這不必借助于個人所得稅稅負的進一步提高。許多國家的個人所得稅制能以比中國低的稅率維持其在稅收收入中的主體地位，這說明，中國的個人所得稅是一個很有前途的稅種。減個稅，可以直接增加個人可支配收入，促進消費。

　　從國際稅收競爭的現實出發，中國個人所得稅稅負應大幅度下調。個人所得稅占稅收總收入的比重目前不到7%，短期內，個稅收入可能下降，但這種沖擊當在可承受范圍內。未來個人所得稅制應邁向綜合所得稅制。在分類所得稅制下，工資薪金所得的最高邊際稅率應大幅下降到25%，并相應下調其他檔次稅率。勞務報酬實質上的20%、30%和40%的三檔超額累進稅率也應相應下調，最高稅率應設定為與工資薪金所得相當的25%.從中長期來看，個人所得稅收入必然隨著人民收入水平的提高和稅收征管條件的改善而穩步增長。

　　房產稅也是直接稅的重要組成部分，但從公共政策視角來看，個人住房房產稅尚不具備全面開征條件，應從征稅的目標與征稅的公平兩方面進行準備。

　　總之，財政政策應隨著經濟形勢變化而變化，財稅改革需充分考慮未來可能面臨的挑戰，按照目標要求穩步推進。